Le Médiateur de la République - statut, fonctions et devenir

Table des matières

I. Une autorité indépendante

A. L'indépendance statutaire

1. Les garanties d'indépendance du Médiateur de la République

2. Le contrôle du juge administratif

B. Une indépendance organisationnelle

II. Le médiateur de la République : une autorité morale

A. Les missions du Médiateur de la République

1. L’action corrective : l’instruction des réclamations individuelles


a. Compétence du médiateur de la République dans la correction d'actes
b. Procédure de l'action corrective du Médiateur de la République

2. L’action préventive de l'institution : les propositions de réforme


a. Compétence du Médiateur lors de l'action préventive
b. Procédure de l'action préventive du Médiateur

B. Les instruments mis à la disposition du Médiateur de la République

1. Un pouvoir d’investigation

2. Un pouvoir de pression

III. Une autorité en profonde restructuration

A. Le bilan négatif de l'action du Médiateur de la République

1. Des pouvoirs limités
2. Le remplacement du Médiateur de la République par le défenseur des droits


a. La constitutionnalisation du Défenseur des Droits

b. La mise en oeuvre du défenseur des droits

B. La relation du médiateur de la République avec l'Union Européenne

1. Missions du médiateur européen : la préexistence d'un réseau de médiateurs

2. Organisation de l'institution européenne de médiation

Conclusion

Bibliographie

Livres

Articles Scientifiques
Sites Internet
Annexes

Nul doute que le Médiateur de la République soit demeuré pour la majorité des citoyens français, un inconnu. Inconnu de par ses actes, mais aussi de par sa nature. Le Médiateur de la République est une institution administrative qui s'inspire de modèles étrangers, dont l'Ombudsman parlementaire (modèle scandinave). Il faut remonter au Justitie Ombudsman suédois mis en place sous le règne de Gustave VI après la révolution de 1809. Ce Justitie Ombudsman, ou "celui qui plaide pour autrui" est un bras droit du Parlement (Rikstag). L'Ombudsman est alors l'homme des doléances.
Le médiateur apparait comme un mode alternatif de réglements des litiges des administrés face à l'administration. Ainsi, l'article 15 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789 (dite DDHC) dispose que "la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration". Le concept de médiateur, développé tant en Suède, en Allemagne (Wehrbeauftragte des Bundestages) qu'en Espagne, garantit par son dialogue avec l'administration aux respects de chaque citoyen face aux lois. En Grande-Bretagne, le médiateur de la République est appellé Commissaire Parlementaire de l'Administration (Parliamentary Commissioner for Administration). Cette appellation montre bien le lien existant entre cette institution et le Parlement. En Espagne, il s'agit du Défenseur du Peuple (Defensor Del Pueblo). Il existe, en outre, un médiateur européen. Ce dernier coexiste avec le médiateur français dans son rapport avec les citoyens français.
En France, cette autorité a été créé par la loi n°73-6 du 3 janvier 1973. Le médiateur est une personne morale indépendante et objective qui enquête sur les plaintes des gens contre les organismes gouvernementaux et autres organisations, tant du secteur public que du secteur privé. Après un examen approfondi et impartial, il détermine si la plainte est fondée et formule des recommandations à l'intention de l'organisation afin de régler le problème. La loi du 3 janvier 1973 (portant création du Médiateur) a été complété par la loi du 13 janvier 1989 portant diverses mesures d'ordre social. Pourtant, les circonstances de naissance du médiateur ont été difficiles. On ne voulait pas du Médiateur de la République à ses débuts. Effectivement, le juge administratif ne voulait pas d'un concurrent et avançait comme argument la préexistence du Conseil d'État. Guillaume Drago a ainsi déclaré que "le meilleur Ombudsman est le Conseil d'État". De plus, les parlementaires s'y opposaient. Ils recevaient des lettres lorsqu'ils étaient dans leurs circonscriptions. Ceux-ci ont accepté de voter la loi, si et seulement si ils étaient saisis avant le médiateur national, lui déférant ensuite les affaires le concernant. Le but, à l'époque, est alors de simplifier l'administration et de rapprocher les administrés de l'administration. Dès la création du médiateur, on s'est posé la question de sa nature juridique. Une controverse a opposé M. Guy Braibant au professeur Yves Gaudemet. Pour ce premier, le médiateur n'est pas issu du pouvoir judiciaire (puisqu'il ne peut pas intervenir dans une procédure devant un juge), mais sur la foi des modèles étrangers.
On pourrait donc penser qu'il relève un peu du parlement. Il serait alors saisi par les parlementaires. Cependant, son pouvoir ne réside pas dans le législatif. Faute d'appartenir aux deux autres, le médiateur relève du pouvoir exécutif1. A l'inverse, pour Yves Gaudemet, le médiateur ne relève pas du pouvoir exécutif pour trois raisons : pourquoi faudrait-il ranger le médiateur dans une des catégories françaises traditionnelle alors qu'il nous vient de l'extérieur ? S'il faut absolument le ranger dans une catégorie, alors c'est celle du législatif (saisi par les parlementaires). Au fond si l'on a créé le médiateur, c'est pour détourner le juge, pour passer outre. Si on le range dans une catégorie, il sera susceptible d'un recours devant un juge administratif. Cette réflexion mène à une conjoncture absurde et contradictoire2. La solution est donnée par le Conseil d'État, dans l'arrêt du 10 juillet 1981, dit arrêt Retail. En raison de son mode de nomination (nommé par le président de la République), le médiateur a le caractère d'une autorité administrative. Toutefois, les réponses aux dysfonctionnements ne sont pas susceptible de recours devant un juge ("les recours ne peuvent être dirigé contre les réponses adressées au pouvoir parlementaire. C'est une autorité administrative qui n'a pas fonction de disposition"). En raison de son mode de nomination, le médiateur est une AAI (Autorité Administrative Indépendante). Le médiateur de la République ne prend pas d'actes administratifs malgré le fait que ce soit une Autorité Administrative. Ainsi, le Conseil d'État, dans son rapport public, range le médiateur parmi les AAI. Le médiateur change de statut par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.
En effet, il y a eu création du défenseur des droits. La question est de savoir si l'on ne pourrait pas regrouper les deux, avec la HALDE par exemple. Le rapport Vedel du 25 mars 1972 propose l'institutionnalisation de deux AAI que sont le CSA et le médiateur de la République. René Chapus a mis en avant que le médiateur de la République est "une institution d'accompagnement de l'Administration". Le débat entre Y. Gaudemet et G. Braibant a été mal reçu par le Conseil d'Etat et le parlement. Le médiateur deviendra au plus tard le 31 mars 2011 le défenseur des droits avec commission national de déontologie de sécurité. Il est alors utile de s'intéresser à la future institutionnalisation de ce défenseur des droits. C’est actuellement Jean-Paul Delevoye3 qui exerce cette fonction. Son mandat a été repoussé d'un an avant son changement de poste à la présidence du Conseil Economique, Social et Environnemental. Le médiateur intervient dans les litiges qui les opposent en tentant de proposer, aux uns et aux autres, des solutions de règlement amiable de leurs différends. Son rôle est de dénoncer les travers de l’administration et de compenser les problèmes de la mal-administration. Ses fonctions sont multiples. Son avenir est quelque peu incertain. Aussi, quel est le statut et le devenir ? Il importe de comprendre l'indépendance de cette autorité [I], l'existence d'une personnalité morale [II] et le probable devenir de cette autorité [III].

I. Une autorité indépendante

Le conflit qui opposa les deux spécialistes de droit public, M. Braibant et M. Gaudemet déboucha vers une définition du médiateur de la République comme autorité administrative. Toutefois, face aux critiques suscitées par cette jurisprudence, le législateur est venu préciser l'indépendance de cette institution. Cette indépendance passe par son statut d'Autorité Administrative Indépendante [A] que par son organisation [B].

A. L'indépendance statutaire

Le médiateur de la République est indépendant face au pouvoir central grâce à plusieurs garanties. De plus, le contrôle du juge administratif renforce cette indépendance.

1. Les garanties d'indépendance du Médiateur de la République

Le Médiateur de la République est nommé pour six ans par décret du Président de la République délibéré en Conseil des ministres sans aucune condition de candidature ou de présentation des candidats. Sa désignation nécessite donc un accord entre le chef de l'Etat et le gouvernement. Il s'agit d'une nomination discrétionnaire par le pouvoir exécutif écartant totalement les assemblées de cette procédure.
Le législateur a prévu des garanties pour protéger l’indépendance du Médiateur. L’indépendance du Médiateur est garantie au niveau de son recrutement par un régime d’inéligibilités. Il ne peut être investi d’aucun mandat électif. Toutefois, il peut conserver jusqu’à son terme un mandat de conseiller municipal, général ou régional, voire se représenter aux élections pour ce mandat s’il détenait celui-ci avant sa nomination. L’indépendance du Médiateur est garantie dans l’exercice de ses fonctions. Il bénéficie d’une immunité juridictionnelle analogue à celle des parlementaires. Le médiateur "ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions qu’il émet ou des actes qu’il accomplit dans l’exercice de ses fonctions" (Article 3 de la loi n°73-6 du 3 janvier 1973). Il n’est soumis à aucun pouvoir hiérarchique ou de tutelle. La loi dispose ainsi que "dans la limite de ses attributions, il ne reçoit d’instruction d’aucune autorité" (Article 2 de la loi précitée). Il bénéficie d’une quasi-inamovibilité puisqu’il ne peut être mis fin à ses fonctions qu’en cas d’empêchement constaté, à l’unanimité, par un collège composé du vice Président du Conseil d’État, du premier président de la Cour des comptes et du premier président de la Cour de Cassation. Enfin pour éviter au médiateur une prudence excessive, liée à un souci d’être maintenu dans ses fonctions, le mandat n’est pas renouvelable à l’image du mandat des membres du Conseil constitutionnel (Article 2 de la loi n°73-6).

2. Le contrôle du juge administratif

La loi du 3 janvier 1973 ne définit pas expressément la nature juridique de l’institution qu’elle crée ni le régime de ses actes. Comme nous l'avions vu précédemment, dans un arrêt Retail (C.E., 10 juillet 1981), le Conseil d’État estime que le Médiateur "en raison notamment de son mode de nomination" relève, par élimination des autres pouvoirs, du pouvoir exécutif et peut être considéré comme une autorité administrative soumise au contrôle du juge administratif. La Haute Assemblée n’a néanmoins pas soumis à son contrôle tous les actes du médiateur. Les réponses adressées par le Médiateur de la République aux parlementaires qui le saisissent de réclamations ne sont pas des décisions administratives. Ces dernières ne sont donc pas susceptibles de faire l’objet de recours par la voie contentieuse. Seules certaines décisions du médiateur, notamment dans ses rapports avec son personnel ou dans le déclenchement conditionné d’actions disciplinaires, peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir4. En cas de mauvais fonctionnement du service, le juge administratif peut être saisi de recours tendant à la condamnation de l’État à la réparation des préjudices subis. Pour éviter l’effacement de la spécificité du Médiateur, censé assurer un contrôle externe de l’Administration, la loi du 13 janvier 1989 précise que le Médiateur de la République, est une "autorité indépendante" et non une autorité administrative indépendante. Néanmoins, la loi est purement symbolique. Seule une disposition législative expresse pourrait exclure un contrôle du juge sur les décisions administratives.
Ne faisant que consacrer la position ambiguë de l’institution, cette nouvelle qualification ne modifie pas le régime de ses actes et permet la concordance entre indépendance statutaire et indépendance organisationnelle.

B. Une indépendance organisationnelle

La loi ne fait référence qu’au Médiateur qui est confondu avec l’institution dont il a la charge. Elle lui confie personnellement une mission et il jouit d’une totale liberté d’organisation pour la mener en recrutant librement ses collaborateurs. Les services centraux (autrement appelés la "médiature") occupent aujourd’hui une équipe de quatre-vingt-dix personnes essentiellement composée de fonctionnaires mis à la disposition du Médiateur. Placés sous l’autorité d’un délégué général, ces collaborateurs sont actuellement répartis entre différentes directions. Le décret du 18 février 1986 mit en place des "délégués départementaux" dont l’existence a été consacrée sur le plan législatif par la loi du 12 avril 2000. Toutefois, ces "correspondants départementaux" ont été installés dans les préfectures dès 1978. Nommés par le Médiateur pour un an renouvelable, ces délégués, dont l’activité est bénévole, constituent l’échelon de proximité de l’institution. Ils sont environ au nombre de 42.000 en 2009.
Initialement, leur fonction consistait exclusivement à informer les citoyens sur le mode de saisine et à les aider à constituer le dossier. Les délégués ont désormais pour mission de favoriser le règlement à leur niveau des différends qui résultent des décisions prises localement et qui relèvent de la compétence du Médiateur. Dès que le litige dépasse leur ressort géographique ou met en cause une administration centrale ou nationale, le Médiateur de la République est seul compétent pour intervenir. Les crédits nécessaires à l’accomplissement des fonctions du Médiateur sont inscrits au budget du Premier Ministre et ne font pas l’objet d’une individualisation budgétaire. Les contrôles financiers, auxquels est soumis le Médiateur, sont en revanche très limités puisque sa comptabilité est simplement soumise annuellement au contrôle de la Cour des comptes. Nonobstant son indépendance, le médiateur de la République demeure une AAI spéciale. En effet, elle apparait à plusieurs points de vues comme une personne morale.

II. Le médiateur de la République : une autorité morale

Une personne morale est un groupement de personnes physiques et d’intérêt collectif qui constitue à lui seul un sujet de droit existant indépendamment des individus qui la composent. Etant une AAI spéciale et détenant, s'il on peut le dire, la personnalité morale, le Médiateur de la République s'est vu attribuer des missions [A] et confier des instruments pour mettre en oeuvre cesdites missions [B].

A. Les missions du Médiateur de la République

Le législateur a confié au Médiateur deux missions complémentaires. Le bilan que l'on peut dresser de son action montre que, malgré les difficultés auxquelles elle se heurte, elle contribue de manière significative à améliorer les relations entre l'administration et les administrés. Ces missions prennent pied par le biais de deux types d'actions : l'action corrective et l'action préventive.

1. L’action corrective : l’instruction des réclamations individuelles

La procédure de l'action corrective est particulière. Le médiateur de la République a un champ de compétence (toutefois non exclusif) prévu par le législateur pour intervenir dans l'instruction de réclamations individuelles.

a. Compétence du médiateur de la République dans la correction d'actes

La loi comporte une clause générale de compétence en faveur du Médiateur qui lui donne a priori un champ large. En effet, il reçoit "les réclamations concernant, dans leurs relations avec les administrés, le fonctionnement des administrations de l’État, des collectivités publiques territoriales, des établissements publics et de tout autre organisme investi d’une mission de service public". La compétence du Médiateur de la République est étendue dans la mesure où la notion d’administration est interprétée largement puisqu’elle comprend aussi bien les établissements publics administratifs que des personnes morales de droit privé chargées de gérer un service public. La notion d’administré s’entend aussi de façon large. Le Médiateur traite les réclamations présentées par les usagers des services publics des clients d’une entreprise investie d’une mission de service public ou les fournisseurs d’un organisme mis en cause. La loi exclut certains agissements et activités. Le Médiateur ne peut connaître des différends entre l’administration et ses agents. Sont ainsi écartées les réclamations relatives au statut, à la rémunération ou au déroulement de la carrière des agents publics ou privés (notation, échelonnement ou promotion, affectation). Mais la loi du 24 décembre 1976 autorise les agents qui ont cessé leur fonction à le saisir. Il accepte également de saisir des différends relatifs aux modalités d’organisation des concours. Le Médiateur de la République ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction ni remettre en cause le bien-fondé d’une décision juridictionnelle au nom du principe de la séparation des pouvoirs. En revanche, le Médiateur peut intervenir auprès du garde des Sceaux ou des juridictions lorsque les conditions de fonctionnement du service public de la justice sont contestées. Le Médiateur dispose en outre de la "faculté de faire des recommandations à l’organisme mis en cause" (Article 11, loi n°73-6). Même quand une procédure est engagée, il peut agir auprès de l’autorité administrative compétente et non du juge pour tenter le règlement amiable du différend. Une fois la décision rendue, le Médiateur conserve la possibilité d’intervenir en équité au profit du réclamant si cette décision entraîne des conséquences inéquitables. Mais quand est-il de sa procédure ?

b. Procédure de l'action corrective du Médiateur de la République

Toute personne physique ou morale, depuis la loi du 6 février 1992, peut porter une affaire la concernant à la connaissance du Médiateur de La République. Cette réclamation se fait à titre individuel. La personne doit justifier d’un intérêt à agir et le litige doit porter atteinte à un intérêt personnel et direct de l’auteur de la réclamation. La saisine peut être effectuée sans aucune condition de délai, mais l’administré doit avoir effectué au préalable les démarches nécessaires auprès des administrations intéressées / compétentes. Le Médiateur de la République est nécessairement saisi par l’intermédiaire d’un parlementaire. Ils disposent d’un pouvoir discrétionnaire dans l’optique de filtrer les réclamations pour transmettre la demande au Médiateur si elle leur parait entrer dans sa compétence et justifier son intervention. S’ils estiment la réclamation recevable, ils peuvent la déposer directement au Médiateur ou auprès du délégué départemental. La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (loi DCRA) a prévu la transmission directe des réclamations au Médiateur de la République par ses homologues des autres États ainsi que par le Médiateur européen. Après avoir vérifié que l’affaire est recevable et relève de sa compétence, le Médiateur de la République procède à un examen de fond du dossier.
Selon la loi de 1973, il revient au Médiateur de vérifier si l’organisme mis en cause a fonctionné "conformément à la mission de service public". Il recherche non seulement si le fonctionnement du service est conforme au droit, mais également s’il n’a pas engendré des phénomènes de "mal-administration" qui échappent à tout contrôle juridictionnel (comme la lenteur ou la négligence d'une administration). La loi du 24 décembre 1976 autorise le Médiateur en cas de situation qu’il juge inéquitable, à recommander toute solution permettant de rétablir l’équité. L’iniquité est générée par la stricte application des textes dans une hypothèse de compétence liée ne laissant aucune liberté d’action à l’autorité administrative ou encore d’une décision juridictionnelle. Le Médiateur peut donc formuler des recommandations contraires au droit sur le fondement de l’équité, ce qui constitue une innovation dans la législation administrative française. Mais les décisions prises en équité, contraires aux lois et règlements, sont illégales et susceptibles d’être censurées. Le Médiateur s’est donc efforcé de parfaire ce droit. L'autorité administrative s’assure d’abord que les conséquences apparemment inéquitables d’un texte n’ont pas été voulues par son auteur. Il vérifie que la solution préconisée est conforme à l’esprit des textes. De plus, il s'assure que cette solution ne porte pas atteinte aux droits des tiers. Le Médiateur ne doit également intervenir qu’à bon escient, c'est-à-dire lorsque l’iniquité est incontestable et que le préjudice est exceptionnel. Il vérifie si la réparation de l’iniquité peut être supportée par l’administration. Enfin, la solution en équité ne saurait créer un précédent. Le médiateur de la République est saisit d'environ 65000 affaires par an. Toutefois, un peu moins de la moitié des affaires qui sont recues par l'ensemble de l'institution reste de l'ordre de demandes d'information et d'orientation (32805 cas pour 76286 affaires totales pour 2009). Le traitement de réclamations reste tout de même le point phare de cette autorité (43481 réclamations en 2009).

2. L’action préventive de l'institution : les propositions de réforme

Le Médiateur dispose par ailleurs de pouvoirs de proposition en matière de réformes par lesquels il peut agir en amont sur le fonctionnement de l’administration en suggérant une adaptation des méthodes administratives ou une modification des textes.

a. Compétence du Médiateur lors de l'action préventive

Initialement, le Médiateur, saisi d’une réclamation individuelle, avait la possibilité d’émettre toutes propositions tendant à améliorer le fonctionnement de l’administration de l’organisme public concerné, mais les suggestions étaient limitées aux seules modalités d’organisation interne des services publics. La loi de 1976 a étendu le pouvoir de suggestion du Médiateur aux modifications à apporter à des textes législatifs et réglementaires.
La loi du 12 avril 2000 a supprimé les restrictions au droit de saisine. La transmission de la demande de réforme par l’intermédiaire d’un parlementaire n’est plus exigé. Toute personne physique ou morale peut adresser directement au Médiateur de la République une proposition de réforme. Les parlementaires continuent à jouer un rôle important. En effet, ceux-ci peuvent eux-mêmes soumettre une demande de réforme au Médiateur. Enfin, la loi permet l’autosaisine du Médiateur qui peut, sans se fonder nécessairement sur une réclamation, exercer de sa propre initiative son pouvoir de proposition.

b. Procédure de l'action préventive du Médiateur

S'agissant d'un point de vue procédurier, les nouvelles propositions de réformes sont transmises prioritairement aux différents ministères compétents ainsi qu’au ministre chargé de la réforme de l'État et au secrétariat général du Gouvernement. Leur suivi est effectué par des contacts réguliers avec les correspondants ministériels. Les propositions de réformes sont examinées au cours des réunions du "Comité interministériel de suivi des propositions de réforme du Médiateur" qui se réunit une à trois fois par an sous la présidence du directeur de cabinet du ministre en charge de la réforme de l’État. En cas de désaccord persistant, les propositions peuvent être soumises au Premier Ministre. Les propositions formulées couvrent l’ensemble de la vie administrative française. Elles ont contribué à des réformes importantes améliorant les rapports entre administrations et administrés (par exemple, on peut citer la loi du 11 juillet 1979 relative à motivation des actes administratifs).
Il est juste de noter que des instruments juridiques sont détenus par le Médiateur pour mener à bien ses missions.

B. Les instruments mis à la disposition du Médiateur de la République

Deux types de pouvoirs sont conférés par la loi au Médiateur de la République. Il s'agit du pouvoir d'investigation et du pouvoir de pression. Ces pouvoirs permettent tant d'instruire les dossiers qui sont soumis au Médiateur que de favoriser le règlement de litiges administratifs.

1. Un pouvoir d’investigation

La loi pose un principe général de la collaboration de l’administration et des juridictions administratives selon lequel les ministres et toutes autorités publiques doivent faciliter la tâche du Médiateur de la République. Les ministres et autorités publiques sont plus précisément tenus d’autoriser leurs subordonnés à répondre aux questions et convocations réserve faite de la possibilité d’opposer le secret couvrant la défense nationale, la sûreté de l’État ou la politique étrangère. De plus, le Médiateur est en droit d’obtenir des autorités compétentes la communication de tous documents ou dossiers concernant l’affaire à l’exception des domaines couverts par le secret. La loi prévoit enfin que le Médiateur peut demander une étude au Conseil d’État ou à la Cour des comptes. Les pouvoirs du Médiateur restent néanmoins limités. Effectivement, il ne peut ni procéder à une expertise, ni visiter des lieux, ni ordonner la comparution de témoins et il ne dispose d’aucun pouvoir de sanction face aux autorités ne répondant pas à ses demandes.

2. Un pouvoir de pression

Le principal pouvoir, afin de favoriser un règlement des litiges administratifs, est un pouvoir de recommandation. La recommandation tout comme la proposition consiste à conseiller avec insistance à l’administration soit la solution susceptible de régler le litige soit les mesures nécessaires au traitement du problème en général. Néanmoins, ces mesures sont purement incitatives. L’autorité compétente n’est en aucun cas obligée de les suivre. Le Médiateur n’a aucun pouvoir réglementaire et ne peut prendre des décisions individuelles que dans le fonctionnement de son service. Ils ne peuvent ni imposer une solution, ni annuler ou modifier une décision, mais seulement persuader l’administration de le faire. En réalité, le Médiateur utilise très peu son pouvoir de recommandation cherchant plutôt à obtenir une modification du comportement de l’administration par une simple concertation.
Les moyens d’action utilisée par le Médiateur sont essentiellement extrajuridiques, notamment grâce à la "publicité" (majoritairement la communication et l'information par voie médiatique de la description de l'institution) donnée à son action. Le médiateur publie chaque année un rapport d’activité présenté au Président de la République (article 14, loi n°74-6), mais aussi aux deux assemblées dans le cadre d’une communication en séance publique depuis la loi du 12 avril 2000. Ce rapport est publié au Journal officiel (cette publication constituant une autre partie importante de la "publicité" de l'AAI). Des rapports spéciaux peuvent être publiés sous les mêmes conditions en cas notamment de non-exécution d’une décision de justice. Enfin, la loi lui permet de rendre publiques ses recommandations dans le cadre de ses médiations individuelles ainsi que ses propositions de réformes. Le Médiateur dispose néanmoins de pouvoirs spécifique de contrainte, mais leur portée reste très limitée.
Lorsqu’il s’agit de mettre fin à l’attitude d’un organisme public qui s’abstient d’exécuter une décision de justice, le Médiateur dispose d’un pouvoir d’injonction. Ce pouvoir, qui suppose que la décision soit passée en force de chose jugée, n’est assorti d’aucune sanction juridique mise à part la publicité donnée à l’inexécution de la décision. Lorsqu’il s’agit de mettre un terme à un comportement manifestement fautif d’un agent, le Médiateur dispose d’un pouvoir de substitution. Il peut de son propre chef en cas de carence de l’administration engager des poursuites disciplinaires ou pénales à l’encontre des agents responsables. Mais le Médiateur n’a jamais fait usage de ces pouvoirs qui sont d’un maniement délicat. Bien qu'étant une autorité cernant les problèmes entre l'administration et les administrés, le médiateur apparait comme une institution protéiforme. Souffrant d'une difficulté d'intégration fonctionnelle à la structure européenne, le médiateur devrait laisser place (au plus tard le 31 mars 2011) à un super-médiateur : le défenseur des droits. Il est nécessaire de comprendre la restructuration de cette Autorité Administrative Indépendante.

III. Une autorité en profonde restructuration

L'action du Médiateur de la République se heurte à des difficultés qui en freinent et/ou limitent la portée [A]. De plus, l'existence d'un médiateur européen met à mal la structure actuelle du médiateur [B].

A. Le bilan négatif de l'action du Médiateur de la République

Ce bilan est dû majoritairement à une limitation des pouvoirs du Médiateur de la République. En outre, la loi organique de transformation de cet Autorité Administrative spéciale met à mal l'idée probable d'une véritable redéfinition de l'institution.

1. Des pouvoirs limités

La loi pose un principe général de la collaboration de l’administration et des juridictions administratives selon lequel les ministres et toutes autorités publiques doivent faciliter la tâche du Médiateur de la République. De plus, le Médiateur est en droit d’obtenir des autorités compétentes la communication de tous documents ou dossiers concernant l’affaire à l’exception des domaines couverts par le secret. La loi prévoit enfin que le Médiateur peut, comme nous l'avions traité préalablement, demander une étude au Conseil d’État ou à la Cour des comptes.
Les pouvoirs du Médiateur restent néanmoins limités, car il ne peut ni procéder à une expertise, ni visiter des lieux ni ordonner la comparution de témoins. Il ne dispose d’aucun pouvoir de sanction face aux autorités ne répondant pas à ses demandes. Le principal pouvoir afin de favoriser un règlement des litiges administratifs est un pouvoir de recommandation. Le Médiateur n’a aucun pouvoir réglementaire et ne peut prendre des décisions individuelles que dans le fonctionnement de son service. Ils ne peuvent ni imposer une solution, ni annuler ou modifier une décision, mais seulement persuader l’administration de le faire. En réalité, le Médiateur utilise très peu son pouvoir de recommandation cherchant plutôt à obtenir une modification du comportement de l’administration par une simple concertation. Les moyens d’action utilisée par le Médiateur sont essentiellement extra-juridiques. Le médiateur publie chaque année un rapport d’activité. Le Médiateur dispose néanmoins de pouvoir spécifique de contrainte, mais leur portée reste très limitée. Lorsqu’il s’agit de mettre fin à l’attitude d’un organisme public qui s’abstient d’exécuter une décision de justice, le Médiateur dispose d’un pouvoir d’injonction. Lorsqu’il s’agit de mettre un terme à un comportement manifestement fautif d’un agent, le Médiateur dispose d’un pouvoir de substitution. La délicatesse d'utilisation de ces pouvoirs freinent l'activité du Médiateur. L'institution est peu connue par la peuple français. Cette limite prend jour dans l' incohérence entre volonté politique de défense populaire et réels bénéficiaires de l'institution. Elle bénéficie plus aux "citoyens éduqués" et aux "initiés" qu'aux couches sociales défavorisées. En outre, la banalisation de la médiation et la multiplication des médiateurs portent ombrage à l'identification de l'institution.
Il persiste une limite concernant l'efficacité des interventions du Médiateur de la République. Si le taux de réussite est important, il ne doit pas masquer les résistances qu'elles rencontrent quelquefois. Si les délais d'instruction ont été ramenés à quatre mois, en moyenne, ceux-ci sont parfois supérieurs à un an. Enfin, s'y ajoute le problème budgétaire de l'institution. Par manque d'argent, l'institution souffre d'une quasi-inexistence de publicité. Avec l'augmentation toujours réel du nombre de délégués, l'institution a fait le choix du bénévolat de ces derniers. Mais, ceci n'explique pas tout. L'inertie de l'administration ou de la collectivité territoriale intéressée fait échouer le plus souvent la médiation. Certains services publics opposent à la médiation des résistances.

2. Le remplacement du Médiateur de la République par le défenseur des droits

Nonobstant l’étendue des changements et les incompréhensions du Médiateur de la République, l'institution connait un véritable bouleversement au sein de sa structure. En effet, M. Delevoye, actuel Médiateur de la République, dans son rapport annuel de 2009, précise que la médiation s’élargie au secteur de la santé, que les usagers et l’Etat sont face a la crise et qu’il existe une réelle incompréhension entre les citoyens et l’administration. Il ajoute aussi que sa contribution est d’apaiser les tensions et de pacifier les relations avec des propositions de système plus « humain ». Cependant, le remplacement de ce dernier est inévitable. En effet, depuis de nombreuses années, plusieurs universitaires avaient appelé de leurs voeux une constitutionnalisation du rôle du Médiateur de la République. Par ailleurs, divers rapports parlementaires avaient formulé le souhait de voir un certain nombre d’autorités indépendantes mutualiser davantage leur action. C’est dans ce contexte que les travaux de la commission présidée en 2007 par Édouard Balladur ont abouti à la proposition, d’une part, d’accroître les pouvoirs actuels de l’Institution, d’autre part, de permettre la saisine directe et, enfin, de regrouper un certain nombre d’autorités. Le rapport propose "que le Médiateur de la République voie sa dénomination modifiée et que l’existence d’un Défenseur des droits fondamentaux soit expressément consacrée par un titre de la Constitution". Cet ombudsman à la française, Jean-Paul Delevoye l’appelait de ses voeux depuis longtemps, soutenu par plusieurs anciens ministres et d’éminents juristes. Dès 2007, l'actuel médiateur de la République a demandé à ses collaborateurs de travailler sur les pistes d’évolution législative envisageables pour améliorer le fonctionnement et l’impact de l’Institution.Ponctuellement assistées par des constitutionnalistes et des publicistes, les équipes du Médiateur de la République ont réalisé des enquêtes, études et questionnaires afin, notamment, de comparer les pouvoirs des ombudsmans en place aux niveaux européen et international. Leurs analyses ont nourri les propositions que Jean-Paul Delevoye a portées aux décideurs politiques pour orienter l’évolution du Médiateur de la République. Cette volonté de redessiner la structure du médiateur a débouché vers une définition constitutionnelle de la nouvelle autorité, le Défenseur des Droits.

a. La constitutionnalisation du Défenseur des Droits

L’article 41 de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 insère ainsi dans la Constitution un titre XI bis intitulé "Le Défenseur des droits" et comportant un article unique 71-1 C.. En l’élevant au niveau constitutionnel, la République a voulu montrer l’autorité qu’elle entendait reconnaître à la future institution, comme l’ont déjà fait certains de ses voisins européens, tels l’Espagne, la Suède ou encore le Portugal. La constitutionnalisation répond à une volonté de lui donner une assise plus grande au sein de l’édifice institutionnel et un rang la plaçant davantage au-dessus des acteurs politiques et des autres services publics. En accordant à chacun la possibilité de le saisir directement, le législateur a également souhaité ouvrir l’institution au plus grand nombre et favoriser ainsi un meilleur accès au droit. La mission de cette nouvelle autorité est ainsi de veiller au respect des droits et libertés par les administrations et organismes investis d’une mission de service public ou à l’égard desquels la loi organique lui attribue des compétences, cette dernière précision ouvrant la possibilité d’un élargissement du champ de compétences du Défenseur des droits par rapport à celui du Médiateur de la République.

b. La mise en oeuvre du défenseur des droits

Le Défenseur des droits pourra se saisir d’office ou être saisi par toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public ou d’un autre organisme inclus dans son champ de compétences. Cette formulation devrait permettre une saisine directe, par opposition à la règle du filtre parlementaire actuellement applicable au Médiateur de la République. Les autres attributions et modalités de fonctionnement du Défenseur des droits seront fixées par une loi organique précisant le statut, les missions et les pouvoirs de cette nouvelle institution. Un premier texte a été adopté en Conseil des ministres en septembre 2009 puis transmis au Sénat. Destiné à rendre plus cohérent et efficace l’ensemble institutionnel chargé de la protection des droits et libertés, le Défenseur des droits devrait voir ses attributions couvrir celles exercées par le Médiateur de la République et s’élargir à celles du Défenseur des enfants et de la Commission Nationale de Déontologie de la Sécurité (CNDS). En devenant membre de droit du collège d’autorités administratives indépendantes telles que la Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l’Egalité (HALDE) et la Commission Nationale de l’Informatique et des Libertés (CNIL), le Défenseur des droits voit s’étendre sa capacité d’invention à d’autres domaines de la protection des droits. Le débat parlementaire qui se tiendra en 2010 validera définitivement le champ de compétences, l’organisation et les pouvoirs du Défenseur des droits. Cependant, les règles relatives à la nomination du Défenseur, à la durée de son mandat, aux incompatibilités qui lui sont applicables ainsi qu’aux conditions dans lesquelles il rend compte de son activité sont directement fixées par l’article 71-1 C.. De plus, elles sont identiques à celles prévues pour le Médiateur de la République sous réserve, pour sa nomination, de l’application de la nouvelle procédure prévoyant la consultation pour avis des commissions parlementaires permanentes compétentes. La création du défenseur des Droits est en corrélation avec les relations entretenues par le médiateur de la République avec l'Union Européenne. Si cette institution est en devenir, elle est sans nul doute profondément lié avec le médiateur européen.

B. La relation du médiateur de la République avec l'Union Européenne

Le défenseur des droits apparait comme une véritable avancée européenne, d'ouverture et de structuration du système juridico-administratif de l'Europe. La nouvelle fonction de défenseur des droits serait assortie de pouvoirs accrus par rapport à ceux du médiateur, ainsi que des moyens d'investigation dont celui-ci ne dispose pas. Toutefois, la création d'un tel organe juridique semble être dénué d'existence face au médiateur européen ou tend à être une coquille vide. La fonction de Médiateur européen a été créée par le traité pour une Union Européenne (U-E) (Maastricht, TUE 1992). Le Médiateur sert d’intermédiaire entre les citoyens et les autorités européennes. Il est habilité à recevoir les plaintes des citoyens, des entreprises et des institutions de l’U-E, et de toute personne (physique ou morale) résidant ou domiciliée légalement ou ayant son siège social dans un État membre, ainsi qu’à mener une enquête au sujet de ces plaintes. La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations a prévu la transmission directe des réclamations au Médiateur de la République par le Médiateur européen. Ici même, existe déjà une relation fine entre médiateur national et médiateur européen. Si le médiateur de la République, quelles seront les connexions entre le défenseur des droits et l'institution précitée? Le Médiateur de la République entretient des relations régulières avec une centaine d’homologues, nationaux et régionaux, des pays de l’Union européenne. Il est, avec ses collègues de Belgique, du Luxembourg et d’Allemagne rhénane, membre du réseau des Médiateurs de la Grande Région, créé pour faciliter le traitement commun des dossiers transfrontaliers. Surtout, le travail en réseau des collaborateurs de tous les médiateurs d’Europe, facilité par les services du Médiateur européen, M. Nikiforos Diamandouros, permet un échange irremplaçable d’informations et d’expériences. Cette veille juridique au niveau européen, ainsi que la volonté de s’inspirer des expériences en cours dans d’autres institutions comparables, sont essentielles dans un environnement marqué par la présence du droit communautaire et par la libre circulation. Il s’est ainsi constitué, au fil des ans, un « réseau » des médiateurs de l’Union européenne doté d’une véritable expertise en matière, notamment, de mise en oeuvre de la législation communautaire dans les pays membres. Ces médiateurs et ombudsmans, auxquels se joignent ceux des pays candidats à l’Union, se réunissent tous les deux ans et c’est la France qui a accueilli leur séminaire, en octobre 2007, à Strasbourg.

1. Missions du médiateur européen : la préexistence d'un réseau de médiateurs

La troisième grande mission du Médiateur de la République est d'agir au niveau international pour la promotion des droits de l’homme, de la démocratie et de la bonne gouvernance.
En entretenant une collaboration étroite avec ses homologues étrangers, en particulier les médiateurs d’Europe et des pays francophones, le Médiateur de la République participe, en matière de défense des droits de l’Homme, aux travaux de la Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme (CNCDH) et des organes spécialisés du Conseil de l’Europe et des Nations Unies. Le médiateur européen est élu par le Parlement européen pour cinq ans. Le Médiateur européen exerce ses fonctions en toute indépendance, dans l’intérêt général de l’Union européenne et de ses citoyens. Ce vote est la représentation du caractère uniforme de traitement des données et de réponse aux litiges connus. Le médiateur européen a trois missions principales tout comme le médiateur de la République française. En effet, il tente de régler à l’amiable les litiges entre les citoyens et les institutions européennes, assure la liaison et participe aux travaux des institutions de médiation nationale. En outre, il détient une force de proposition de réformes au sein de l’Europe. L'article 228 du traité de Lisbonne (TFUE) prévoit que "le médiateur européen est habilité à recevoir les plaintes émanant de tout citoyen de l'Union ou de toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un Etat membre". Le Médiateur peut recevoir des plaintes en cas de mauvaise administration par les institutions, les organes ou les organismes de l'Union. La Cour de Justice est exclue lorsque cela concerne ses fonctions juridictionnelles. Il instruit les plaintes et rend des rapports à leur sujet. Ses enquêtes concernent les irrégularités administratives, l'injustice, la discrimination, l'abus de pouvoir, le manque de réponse, le refus d’information et le retard évitable. Néanmoins, on peut émettre l'idée que si le médiateur de la République n'a pas autant de compétences que les autres médiateurs des pays membres de l'U-E, la volonté de mettre en place un défenseur de droits est quelque peu absurde. Si les pouvoirs de ce dernier se renforcent, il y aura un chevauchement des champs de compétence du médiateur de la républiques et ceux du médiateur européen. Ce problème renforcerait le problème de la mal-administration, problème qui au centre du combat mené par l'institution. Bien que cette idée peut être justifiée, le médiateur européen sert de collaborateur et de centralisateur des missions effectuées par chaque médiateur national. Pour ceci, il dispose d'une structure qui lui est propre.

2. Organisation de l'institution européenne de médiation

Les plaintes peuvent être introduites par courrier postal, télécopie ou courrier électronique. Un guide et un formulaire de plainte sont disponibles auprès du bureau du Médiateur et peuvent être téléchargés du site Internet du Médiateur.
Le Médiateur européen est principalement constitué à sa base d'un véritable réseau européen des Médiateurs. Ce dernier est composé de près de 90 bureaux dans 31 pays européens. Ce réseau a été mis en place en 1996. Il est un "puissant outil de collaboration pour les Médiateurs". Il permet à ces derniers de gagner en efficacité dans le traitement des plaintes. C'est un avantage incontestable en particulier pour le Médiateur européen, qui grâce au réseau peut traiter les affaires qui ne relèvent pas directement de son mandat.
Près de 36 % des enquêtes menées l'année dernière concernaient le manque de transparence de l'administration de l'UE, y compris le refus d'information. Le Médiateur enquête soit de sa propre initiative soit à partir des plaintes qu'il reçoit. Il ne peut pas agir si une procédure juridictionnelle est lancée ou en cours. Les plaintes peuvent être formulées par tout citoyen de l'Union, toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un Etat membre ou bien un Etat membre du Parlement européen. Si, au terme de son enquête, il constate un cas de mauvaise-mal administration, il s'adresse directement à l'institution, l'organe ou l'organisme concerné. Ce dernier dispose d'un délai de trois mois pour expliquer sa position. Au terme de ce délai, le Médiateur remet un rapport au Parlement Européen ainsi qu'à l'autorité concernée. La personne ayant déposé la plainte est également informée du résultat de l'enquête. Le Médiateur ne peut pas enquêter sur des plaintes contre les autorités nationales, régionales ou locales des Etats membres, même lorsque ces plaintes portent sur des questions liées à l’UE. Des exemples de telles autorités sont les ministères, administrations, conseils généraux, régionaux ou municipaux. En outre, le médiateur n'est en aucun cas autorisé à compulser les activités des tribunaux ou des médiateurs nationaux. Le Médiateur n’est pas une instance d’appel pour les décisions prises par ces entités ou bien alors à identifier des plaintes contre des sociétés ou des particuliers. Chaque année, le Médiateur présente un rapport au Parlement Européen sur ses activités de l’année écoulée. En 2008, le Médiateur a reçu 3 406 plaintes contre 3 265 en 2007. Il a mené 641 enquêtes au total en 2007, dont 296 ouvertes dans l'année. La plupart des enquêtes de 2007 ont concerné la Commission Européenne (66 %), suivie par l'Office européen de sélection du personnel, le Parlement européen et l'Office européen de Lutte Anti-Fraude. L'Allemagne a produit le plus grand nombre de plaintes (16 %), arrivent ensuite l'Espagne (11 %), la France (8 %) et la Belgique ex-æquo aves l'Italie (6 %).

Conclusion

Après avoir contesté l'utilité de la création de cette institution en France, M. Le professeur Drago reconnaissait en 1979 que "l'ombudsman est utile dans un pays qui n'a pas de véritable juge de l'administration. Mais il est également utile dans un pays qui possède un juge de l'administration. Dans chacun des deux cas, il n'a pas la même mission". Toutefois, le médiateur de la République ne pourra acquérir la stature de l'ombudsman suédois que si certaines modifications sont apportées aux textes régissant l'institution dans le sens d'un accroissement de ses facultés de saisine, de ses compétences et de ses moyens d'action. De même, il importe de redéfinir la place du médiateur de la République dans l'Union Européenne et son rapport avec le médiateur européen, mais aussi au coeur du tissu interne administratif français.

Bibliographie

Livres

- AUBY J-F., 1998, Les services publics en Europe, Que sais-je ?, Paris, PUF, 127 p.

- CHAPUS R., 2004, Droit du contentieux administratif, Paris, Montchrestien

- DELAUNAY B., Le Médiateur de la République, Que sais-je ?, Paris, PUF, 126 p.

- DUPUIS G., GUEDON M-J., CHRETIEN P., 2004, Droit administratif, Paris, Armand Colin
OBERDORFF H., 2006, Les Institutions Administratives, Sirey Université, Paris, Dalloz, p. 155-157.

- RAFFOUR C., Le Médiateur de la République, Collection du citoyen, Paris, Nouvelle Arche de Noé Editions, 38 p.

Articles Scientifiques

- Entretien avec Jean-Paul Delevoye – Médiateur de la République, 2010, "Du Médiateur de la République au Défenseur des droits", Informations sociales, n° 158, p. 60-66.

- Le Médiateur de la République : une autorité indépendante au service des citoyens, 2003, 30 ème anniversaire : 1973-2003, Paris, La Documentation Française

- BOUSTA R., 2007, "Contribution à une définition de l'Ombudsman", Ecole Nationale d'Administration, Revue française d'administration publique, n°123, p. 387-397.

Sites Internet




Annexes


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